2014年12月25日，最高人民法院发布了指导案例41号《宣懿成等18人诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案》。为了正确理解和准确参照适用该指导案例，现对该指导案例的推选经过、裁判要点等有关情况予以解释、论证和说明。
 
 　 一、关于本案例的背景情况
 
    目前，我国国有土地使用权的收回，大致分为以下四种情形：一是因行政处罚收回。具体来说是指因土地使用者违反了法律、法规的禁止性规定，被人民政府或土地行政主管部门依照法律、法规的规定收回土地使用权。例如，城市房地产管理法第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”二是因土地使用权期满收回，是指出让的国有土地使用权期满后，由于土地使用者未申请续期，或者虽申请续期但未获得批准，依照出让合同的约定，土地使用权由国家无偿收回。例如，土地管理法第五十八条第一款第三项规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；”城市房地产管理法第二十一条第二款规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条也规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”三是因公共利益等其他法定事由收回。指土地使用者在没有违反法律、法规禁止性规定的情况下，因发生法律、法规规定的应当收回土地使用权的情形，而被土地行政主管部门收回土地使用权。例如，土地管理法第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”四是因受让人的原因或土地出让合同的约定需向出让人交回土地使用权的其他非法定情形。根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，人民政府或土地行政管理部门在作出收回国有土地使用权的决定时，必须载明所依据的法律、法规等规范性文件，否则，如果在行政诉讼中作为被告的人民政府或土地行政管理部门不能证明收回土地的行政行为符合法律的具体规定，则应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。
    本案在作出判决时适用的是1989年通过的行政诉讼法第三十二条，即“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼法于2014年11月1日经过修正，原第三十二条修改为第三十四条第一款：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”主要是将“具体行政行为”修改为“行政行为”，不影响本案例对法律依据的引用和裁判说理。
 
    二、裁判要点的理解与说明
 
    该指导案例的裁判要点确认：行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。现围绕与该裁判要点相关的问题逐一论证和说明如下：
 
    (一)关于适用法律错误
 
    行政法上所谓的适用法律错误，是指行政主体在作出具体行政行为时将法律规范的规定与相关的案件事实作了错误的结合，从而使行政行为存在较大瑕疵的情形，包括上位法与下位法之间的适用错误、特别法与一般法之间的适用错误、新法与旧法之间的适用错误、行政实体法与行政程序法的适用错误、行政法原则与行政法规则的适用错误等。行政诉讼法第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。”第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”
    本案作出判决时适用的是1989年通过的行政诉讼法，该法于2014年11月1日经过修正。本案在作出判决时适用的1989年行政诉讼法及其相关司法解释条文如下。行政诉讼法第五十四条第一项规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”而对于适用法律错误的行政行为，行政诉讼法第五十四条第二项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……2、适用法律、法规错误的；……”《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第57条第(2)款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：(一)被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；(二)被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”综上，适用法律错误将会导致行政行为被撤销或是确认无效，因此，行政机关在作出具体行政行为时应有明确的法律依据。本案当中，衢州市国土资源局作出的书面决定通知中，仅说明该决定是依照土地管理法及浙江省的有关规定作出的，未引用具体的条款，导致行政相对人无法从上述决定中获知明确具体的法律依据。这种情况，应当根据行政诉讼法第三十四第一款条及相关司法解释的规定，将行政机关作出的决定视为没有法律依据，否则行政相对人的合法权益将在模糊的法律名义下无从得到保障。换句话说，行政机关对作出的行政行为所适用的法律依据，只笼统提到有关规定，未引用具体法律条文的，不符合依法行政原则的要求，属于适用法律错误的一种情形。
 
    (二)关于主要证据不足
 
    根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，行政诉讼被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案在庭审过程中，衢州市国土局称其作出被诉具体行政行为依据的是土地管理法第五十八条第一款第(一)项、第(二)项规定，即：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。”但衢州市国土局提供的《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》《建设项目选址意见书审批表》《第三人扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据，不足以证明其作出的行政行为符合上述法定情形，应承担举证不能的法律后果。根据行政诉讼法及其相关司法解释的规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为不提供或者不能提供作出具体行政行为时的证据、依据的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。因此，本案被告作出的收回国有土地使用权具体行政行为主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。这里需要说明的是，本案同时存在适用法律错误和主要证据不足的问题，就二者的关系而言，应当说是有着紧密联系的。行政法上所关注的适用法律的错误应当能够体现于行政行为的瑕疵上，如果没有行政行为的瑕疵，即便有行政主体对法律的错误认识，亦不可以构成适用法律错误。就本案而言，虽然被告没有载明具体适用的法律条款，但如果其在诉讼过程中能够说明作出的收回土地的行政行为符合相关法律规定，事实清楚、证据确凿，那么司法机关显然不能仅仅因为行政行为在告知方面的缺陷而撤销该行为。
附：
    宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案 （最高人民法院审判委员会讨论通过2014年12月25日发布)
 
 关键词  行政诉讼 举证责任 未引用具体法律条款 适用法律错误
 
   裁判要点
   行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。
 
   相关法条
   行政诉讼法第三十二条
 
   基本案情
   原告宣懿成等18人系浙江省衢州市柯城区卫宁巷1号(原14号)衢州府山中学教工宿舍楼的住户。2002年12月9日，衢州市发展计划委员会根据第三人建设银行衢州分行(以下简称衢州分行)的报告，经审查同意衢州分行在原有的营业综合大楼东南侧扩建营业用房建设项目。同日，衢州市规划局制定建设项目选址意见，衢州分行为扩大营业用房等，拟自行收购、拆除占地面积为205平方米的府山中学教工宿舍楼，改建为露天停车场，具体按规划详图实施。18日，衢州市规划局又规划出衢州分行扩建营业用房建设用地平面红线图。20日，衢州市规划局发出建设用地规划许可证，衢州分行建设项目用地面积756平方米。25日，被告衢州市国土资源局(以下简称衢州市国土局)请示收回衢州府山中学教工宿舍楼住户的国有土地使用权187.6平方米，报衢州市人民政府审批同意。同月31日，衢州市国土局作出衢市国土(2002)37号《收回国有土地使用权通知》(以下简称《通知》)，并告知宣懿成等18人其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容。该《通知》说明了行政决定所依据的法律名称，但没有对所依据的具体法律条款予以说明。原告不服，提起行政诉讼。
 
   裁判结果
   浙江省衢州市柯城区人民法院于2003年8月29日作出(2003)柯行初字第8号行政判决：撤销被告衢州市国土资源局2002年12月31日作出的衢市国土(2002)第37号《收回国有土地使用权通知》。宣判后，双方当事人均未上诉，判决已发生法律效力。
 
　 裁判理由
   法院生效裁判认为：被告衢州市国土局作出《通知》时，虽然说明了该通知所依据的法律名称，但并未引用具体法律条款。在庭审过程中，被告辩称系依据土地管理法第五十八条第一款作出被诉具体行政行为。土地管理法第五十八条第一款规定：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”衢州市国土局作为土地行政主管部门，有权依照《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但其行使职权时必须具有明确的法律依据。被告在作出《通知》时，仅说明是依据土地管理法及浙江省的有关规定作出的，但并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。
 
   本案中，衢州市国土局提供的衢州市发展计划委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》《建设项目选址意见书审批表》《建设银行衢州分行扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据，难以证明其作出的《通知》符合土地管理法第五十八条第一款规定的“为公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的情形，主要证据不足，故被告主张其作出的《通知》符合土地管理法规定的理由不能成立。根据行政诉讼法及其相关司法解释的规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，被告不提供作出具体行政行为时的证据和依据的，应当认定该具体行政行为没有证据和依据。
 
   综上，被告作出的收回国有土地使用权具体行政行为主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。(作者：阎巍 石磊）